di Nicoletta Stame*

Il disegno di legge costituzionale  (“Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario e revisione del titolo V della Parte Seconda della Costituzione”, Ddl Cost. A.C. 2613 e abb.) approvato in prima lettura dal Senato propone  una importante riforma volta a rendere più efficace l’attività legislativa. In base alle mie competenze, vorrei  offrire un breve contributo alla discussione  con alcune considerazioni  e commenti riguardanti la funzione di valutazione che viene attribuita al Senato, e le conseguenze positive che essa può avere al fine di uno sviluppo economico e sociale del paese.

Il comma 5 dell’art. 1 (modifica dell’art. 55 della Costituzione)  recita:  “(Il Senato) partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea e ne valuta l’impatto. Valuta l’attività delle pubbliche amministrazioni, verifica l’attuazione delle leggi dello Stato, controlla e valuta le politiche pubbliche”. In tal modo a fianco della funzione legislativa (le cui modalità sono stabilite nei commi precedenti) viene attribuita al Senato anche una funzione valutativa.  Ciò rafforza il ruolo del Senato.

Infatti, prevedere una funzione di valutazione  per il Senato, nell’ambito di un disegno di riforma istituzionale  che tende a rendere più efficienti le istituzioni parlamentari,  può contribuire  a migliorare l’efficacia delle politiche  e ad accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.  La valutazione, infatti, presume  trasparenza delle informazioni, indipendenza di giudizio, responsabilità per il raggiungimento del risultato.

Inoltre,  questa introduzione ben si colloca nella  concezione di un Senato delle autonomie, che valorizza  la dimensione  territoriale, in un contesto di collaborazione tra  livelli.  E in effetti  le politiche pubbliche, sia decise dallo Stato che dalle Regioni, vengono poi attuate sui territori.  Ed è qui che si  può valutare  sia  l’efficacia delle politiche  nell’affrontare (e possibilmente risolvere) i problemi, e nel soddisfare i bisogni dei cittadini e delle imprese, sia la capacità delle amministrazioni  centrali e locali nel  coordinarsi  e  nel darsi forme organizzative in grado di promuovere lo sviluppo dei territori.

La valutazione  a livello legislativo

L’introduzione della funzione di valutazione in un organismo legislativo è sicuramente un fatto positivo, perché  consente una riflessione  sugli obiettivi e sui risultati raggiunti dalle politiche che vengono decise dal Parlamento, ne aumenta le capacità cognitive, e favorisce così un migliore equilibrio tra legislativo ed esecutivo.

Tutto è nato negli Stati Uniti, dove tale funzione è stata affidata alla  Program Evaluation Methodology Division (PEMD) del General Accounting Office (GAO). Il GAO, infatti,  – a differenza della nostra Corte dei Conti – è una istituzione  del Congresso;  la PEMD  è una sezione specializzata nella valutazione, composta di personale con competenze multidisciplinari (economisti, sociologi, psicologi, statistici, urbanisti, oltre che giuristi) che  aiuta il Congresso  nella formulazione delle domande di valutazione, nel management della valutazione e che svolge valutazioni.

La valutazione si afferma come procedura istituzionale nel grande cambiamento di prospettiva culturale e politica che collega l’epoca post-bellica con quella attuale della globalizzazione. Per restare nell’ambito degli US, dalla Great Society al New Public Management e oltre.

A mio avviso, la PEMD del GAO costituisce la migliore espressione istituzionale della valutazione. Essa  ha svolto un ruolo di primo piano nel miglioramento delle politiche federali, ed è stata di stimolo nella promozione della valutazione in campo internazionale,  inclusa la stessa EU (dove, in generale, si è trattato di inserimenti poco  significativi, all’interno  di strutture  istituzionali  esistenti, non sempre all’altezza della modernità).

Con la riforma del Senato l’Italia ha una grande occasione: pur essendo late-comer nella questione della valutazione, la riforma del Senato le consente di confrontarsi con le migliori esperienze nel mondo per far fare anche al nostro paese quel salto di qualità che ci si attende.  Non si può perdere questa occasione di aprire una strada nuova, che può essere di esempio per tutto  il continente. 

La specificità della valutazione

Affinché la valutazione possa svolgere quel ruolo è bene chiarire la specificità della valutazione rispetto ad altre attività / istituzioni con cui viene spesso confusa.

La valutazione  mira a capire se le politiche attuate  hanno ottenuto il risultato sperato, e dà un giudizio sul valore di ciò che è stato ottenuto,  atteso o inatteso che sia; in caso negativo propone modifiche per il miglioramento, in caso positivo  elabora le lezioni apprese  dall’esperienza ai fini degli ulteriori sviluppi e di possibili  adattamenti ad altri campi. Essa prevede  un’analisi  sul campo delle realizzazioni effettuate,  una partecipazione  degli stakeholder, ed una elaborazione dei risultati  che può contenere  proposte per sviluppi futuri. In tutti i casi comporta un apprendimento diretto e indiretto, e fornisce al legislatore dati conoscitivi rilevanti.

La valutazione è uno strumento necessario per istituzioni dinamiche, capaci di affrontare le sfide della complessità istituzionale e della multi-governance.  Istituire una funzione di valutazione delle politiche pubbliche al Senato significa innovare rispetto al sistema attuale in cui quella funzione non è contemplata, e richiede quindi chiarezza rispetto allo scopo prefissato.

La valutazione si distingue da:

-          Il controllo amministrativo, che  tende ad accertare che le attività della P.A. siano state svolte secondo regole prestabilite , e quindi la mancata osservazione comporta una sanzione  (ed eventualmente provoca  un conseguente contenzioso). Questa situazione non è sostanzialmente cambiata nemmeno con la legislazione degli anni ’90 (legge 20/94 che attribuisce alla Corte dei Conti anche funzioni di controllo esterno o sulla gestione; decreto 286/99 che definisce il sistema dei controlli), perché l’ampliamento degli ambiti di riferimento della Corte (controllo esterno sulla efficienza della PA nel raggiungere gli obiettivi stabiliti) non può essere sostenuto da una istituzione con le attuali competenze della Corte, dove vige ancora una commistione tra organo giurisdizionale e organo di collaborazione con l’amministrazione.

-          Il controllo del Parlamento sull’operato del governo, che è una funzione svolta tradizionalmente  sotto forma di interrogazioni, interpellanze o mozioni,

-          L’inchiesta, svolta dalle Commissioni parlamentari, che  indaga sulla natura di  un fenomeno (la mafia, la povertà) o sullo svolgimento di eventi rilevanti.

L’innovazione costituita dall’inserimento della valutazione delle politiche pubbliche come funzione del Senato nel disegno di legge costituzionale  si giustifica, poi, se si distingue anche da – e supera – altre forme di indagine già presenti nel nostro ordinamento:

-          La Valutazione di Impatto dei Regolamenti (VIR), che si colloca nell’ambito della semplificazione normativa (l. 246 del 2005); essa viene svolta dalle amministrazioni che hanno emanato atti  normativi, e viene coordinata dal Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio.

-          Le clausole valutative previste da alcuni Consigli regionali, che si limitano a richiedere alcune informazioni sull’attuazione delle leggi ma non indagano sui risultati

-          L’attività svolta dai Nuclei di Valutazione  e Verifica degli Investimenti Pubblici, istituiti presso Ministeri e Regioni, riguardo ai programmi dei Fondi Strutturali europei o a programmi di investimenti infrastrutturali nazionali, che è fortemente limitata dalla funzione assegnatagli di “sostegno alla programmazione”.

Cosa  valutare?

Il comma 5 dell’art. 1  prevede che il Senato valuti diverse attività.  Ma non tutto ciò a cui si riferisce rientra nella valutazione vera e propria.

In primo luogo,  si fa riferimento a valutazioni di attività legislative in cui il Senato ha una partecipazione diretta: “atti normativi e politiche dell’Unione Europea”.  Ciò è coerente con le finalità del Senato.

In secondo luogo,  si tratta di  attività  che il Senato non svolgerebbe in modo esclusivo, e in cui affiancherebbe altri organismi, come nel caso della  “valutazione   dell’ attività delle pubbliche amministrazioni” , che  è attualmente competenza del Ministero della Funzione Pubblica:  si intende  dire che il Senato assume una funzione di indirizzo rispetto a questa attività, o che la svolge direttamente?

In terzo luogo,  ci si riferisce ad attività diverse, come la “verifica dell’attuazione delle leggi dello stato” :  si intende  con questo allargare la sfera della VIR a tutte le leggi?

Infine, quando si parla di valutazione la si affianca al controllo (“controlla e valuta le politiche pubbliche”), col rischio di rendere evanescente il senso  della novità  che si sta introducendo.

Alla luce di quanto detto sopra,  questa formulazione  sembra contenere qualche ambiguità: da una parte,  mettendo insieme attività diverse, alcune delle quali già regolate dal nostro ordinamento,  non dà sufficiente risalto alla innovazione costituita dall’affidare al Senato la funzione di valutazione delle politiche. Dall’altra, l’accostamento di quest’ultima  a una funzione come quella del controllo,  riduce di molto la portata  innovativa della stessa valutazione.

Sarebbe preferibile una dizione più semplice:  “Il Senato valuta le politiche pubbliche”.

Infine, riguardo alle politiche da valutare, esiste una opinione secondo cui il Senato potrebbe valutare solo le politiche che concorre a decidere. Si può certo iniziare da questi aspetti ma, come accade nei sistemi più evoluti, è bene non mettere steccati alle attività di valutazione  e  agire nella logica della collaborazione inter-istituzionale.  Il traguardo più ambito che il Senato può porsi  è indubbiamente quello di conquistarsi un’autorevolezza  tale in materia di valutazione  da servire l’intero sistema pubblico e la nostra intera comunità nazionale.

Politiche nazionali di valutazione

Una partnership di organismi internazionali (ONU, WB, Unesco, agenzie nazionali di cooperazione allo sviluppo) e di associazioni professionali e non governative ha dichiarato  il “2015 anno della valutazione”, e ha programmato numerose iniziative.  L’innovazione di cui stiamo discutendo può ben inserirsi in questo contesto.  Nell’ambito della preparazione degli eventi che caratterizzeranno quel programma, si sta svolgendo una indagine internazionale sulla presenza della valutazione nei Parlamenti.  Dai primi risultati di quella indagine che ho potuto consultare risulta che esistono diverse  situazioni.

Vi sono paesi, come la Svezia, in cui esiste  una radicata tradizione di indagine che fa si che si svolgano attività di valutazione prima che il governo proponga un disegno di legge (valutazione ex ante), e dopo che il provvedimento è stato attuato  (valutazione ex post), e che il Parlamento sia chiamato a discuterne i risultati.

Vi sono paesi che hanno adottato una “politica della valutazione”:  è il caso, ad esempio,  del Canada,  che è tra i paesi che l’hanno introdotta in modo più sistematico.  Si prevede che la valutazione sia svolta a livello di governo (dentro ciascun Ministero o dipartimento), e che il Parlamento ne sia informato:  “la valutazione fornisce ai canadesi, ai parlamentari, ai ministri, alle agenzie centrali e ai direttori generali un giudizio basato sull’evidenza, e neutrale sul valore della spesa (value for money), cioè della rilevanza e dell’esecuzione (performance) dei programmi del governo federale”  (Treasury Board of Canada Secretariat, Policy on Evaluation, 2009, revisionata nel 2012)  .

Vi sono paesi  che hanno un sistema nazionale di valutazione, che però non sempre corrisponde a un uso efficace di tale pratica.  Penso che tra questi possa annoverarsi anche la Francia, che nella Costituzione del 2008 ha attribuito la funzione di valutazione al Parlamento, dove  però sembra si siano  svolte attività prevalentemente di verifica dei regolamenti.

Come si vede, anche dove la pratica della valutazione è più diffusa,  essa è prevalentemente collocata  al livello dell’esecutivo,  vedendo il Parlamento come mero ricevente di una informazione originata altrove; ancorare la valutazione al livello del Senato consentirebbe invece  di formulare domande e di ricevere risposte che partono da una considerazione generale dell’interesse pubblico.

Come organizzare la funzione di valutazione?

Questa sarà materia di regolamento, ma già se ne possono intravvedere le linee attuative.

(una bozza di regolamento è stata  proposta dal Laboratorio di Valutazione Democratica e dall’Associazione Italiana di Valutazione).

I problemi da affrontare saranno questi:

-          Istituire una Commissione di valutazione, dotata di personale competente

-          Stabilire come decidere quali politiche valutare, secondo quali criteri di priorità

-          Aiutare a formulare le domande di valutazione (quesiti descrittivi, causali, valutativi)

-          Predisporre le valutazioni, con disegni di valutazione che prevedano indagini sul territorio

-          Diffondere i risultati delle valutazioni

 

*Prof.ssa  Nicoletta Stame  (Università di Roma “Sapienza”). Audizione alla Prima Commissione Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni. Camera dei Deputati, 20.10.2014