07 Mar Vederci chiaro. Operazione trasparenza nei conti pubblici.
Pubblichiamo l’intervento di Alberto Carzaniga del 26 gennaio 2015 all’Ambrosianeum di Milano nel ciclo di incontri “Ricostruire il paese dipende da noi. Un anno dopo”. Vederci chiaro: operazione trasparenza nei conti pubblici.
Cerco qui di rispondere a due domande :
A che punto siamo oggi con la contabilità di stato ? Si sono fatti progressi sostanziali ? Finalmente stiamo venendo fuori dal pantano ove eravamo caduti ?
Che succede o dovrebbe succedere adesso ?
La risposta alla prima domanda è positiva : oggi vi sono gli strumenti per avere una contabilità di stato consolidata in tempo reale, e quindi la condizione necessaria ma non sufficiente per vederci chiaro si è realizzata. E, detto sommessamente, la mia opinione è che questa condizione si sia concretizzata negli ultimi 12 mesi, anche se il quadro concettuale risale a circa 20 anni fa, e gli strumenti c’erano più o meno tutti da svariati anni. Onore al merito. Oggi il nostro paese ha alcune infrastrutture di contabilità pubblica di reale eccellenza, che passo sommariamente a descrivere :
Il sistema “SIOPE” (sistema informativo operazioni enti pubblici) : è l’infrastruttura di base. SIOPE legge tutti i movimenti di cassa che passano per legge attraverso le banche tesoriere private degli enti locali, mentre Banca d’Italia è il tesoriere per lo Stato centrale, con il dettaglio che il Siope della situazione (e suo quasi gemello informatico) qui si chiama Sicoge: questo, ad esempio, vede in uscita i pagamenti statali ad un certo comune, mentre Siope li vede in entrata, e così via. Con frequenza giornaliera, le macchine di Banca d’Italia producono il consolidato di cassa dell’intero universo pubblico (con tutti i dettagli necessari o opportuni), con la sola attuale eccezione delle partecipate pubbliche locali, che sono in via di faticoso e ostacolato inserimento in SIOPE entro il 2015;
Il sistema ARCONET (armonizzazione contabile enti territoriali) che produce bilanci armonizzati, ove finalmente si “sommano pere con pere, e non più pere con mele, quando le somme venivano fatte”;
Il sistema CUP (codice unico di progetto) che permette di catalogare tutti gli investimenti pubblici , sempre per via telematica, assegnando preventivamente un codice ad ogni investimento pubblico, e permettendo di arrivare finalmente ad una contabilità di cassa degli investimenti pubblici e ad un loro attendibile quadro complessivo aggiornato in tempo quasi reale;
La fattura elettronica, che insieme al CUP permette di tracciare la spesa per acquisti di beni e servizi : è sostanzialmente la versione pubblica del ciclo degli ordini di acquisto di una contabilità privata; tutto lascia supporre che a breve (mesi) partirà gradualmente l’anagrafe centrale, che raccoglierà presumibilmente nella sua fase finale di sviluppo tutte le informazioni sui rapporti tra singoli cittadini e singole imprese, e l’universo di tutti gli enti statali, insieme con l’identità digitale, che permetterà un colloquio automatico e biunivoco tra pubblico e privato; aquesto punto avremo, di fatto già abbiamo, se non arrivano inaspettatamente nuovi e vecchi blocchi, tutte le condizioni necessarie perché lo Stato possa essere gestito finalmente in modo moderno ed accettabile, con il disegno di base finalmente completato e realizzato. E’ un disegno che tutti aspettiamo da qualche decennio. E’ qui, in questo ritardo, la radice profonda dello stato miserando della nostra finanza pubblica e del livello di qualità, altrettanto miserando, della gestione del danaro pubblico. Mettendola un po’ sul ridere e un po’ sul serio, stiamo copiando Deng Xiaoping : siamo all’attuazione contabile dello slogan di Deng “un paese, due sistemi”, con il nostro vecchio sistema contabile che sopravvive “coprendosi di polvere” ma è sempre lì, ed il nuovo qui descritto che tutti oggi devono usare, e sempre più dovrebbero usare in futuro.
Ciò premesso, poniamoci ora la seconda domanda: e allora? Adesso che succede o dovrebbe succedere? Suggerisco tre ordini di considerazioni.
Senza controllo dei cittadini sull’uso del loro danaro dato in gestione fiduciaria al settore pubblico, è difficile che si possano fare progressi ulteriori o addirittura evitare di tornare indietro : è inutile illudersi ! Le spinte per continuare “come prima, più di prima”, come cantava Mina quando eravamo giovani, sono fortissime. Qui la soluzione, che si inizia già oggi a vedere (si veda ad esempio, “soldipubblici.governo,it”, oppure “open data” sul sito della Ragioneria Generale), è avere siti web ove i dati contabili di proprio interesse ognuno se li possa leggere da casa. Vi sono difficoltà politiche evidentissime ma anche tecniche non trascurabili, come può immaginare chiunque sia del mestiere. I dati contabili da mettere in rete sono tanti, con un numero di enti pubblici dell’ordine di 20000, anche se si spera che possano calare rapidamente sotto i 15000, abolendo un po’ di “poltronifici” nel mare magnum delle partecipate. E’ un problema di dimensioni rilevantissime. Ma procedendo per gradi, e soprattutto mantenendo una pressione positiva e costruttiva da parte della pubblica opinione e di certa buona politica, vi è motivo di sperare che su questa strada i progressi continuino rapidamente.
Che ulteriori passi in avanti possiamo intravedere? Vi sono due tendenze che dovrebbero trovare spinta politica adeguata perché si realizzino concretamente.
Le amministrazioni dovrebbero essere “sollevate” da un incarico cui sono affezionatissime : avere ciascuna il proprio “computerino”, con i propri “archivietti”, con il proprio personale, con i propri “appaltini”, quasi sempre inefficienti sia in termini di qualità, di interconnessione, di rischio informatico ed infine di costo. La tendenza è avere “una nuvola di stato” unica, software di base unici (se dobbiamo far circolare le informazioni contabili, e non solo contabili, è una scelta doverosa prima che ovvia). Non solo il tutto costerebbe molto meno, non solo la qualità del software migliorerebbe, ed il rischio e le “tentazioni” calerebbero verticalmente, ma vi sarebbe una semplificazione reale : se la norma è accompagnata dal software applicativo, tutto si semplifica enormemente, ed i tempi di applicazione delle norme crollano;
Da qualche tempo vi sono applicazioni che automatizzerebbero in modo ancora più radicale il funzionamento dell’apparato pubblico : trattasi del “content based networking”. Detto più semplicemente, si passerebbe da uno stato ove la “rete” provvede (meglio, sta iniziando a provvedere) a far circolare più o meno automaticamente le informazioni contabili, ad uno ove tutte le informazioni, in base al loro “contenuto”, si depositerebbero automaticamente nel terminale dei funzionari pubblici interessati. Si pensi solo alla qualità dei dati pubblici su lavoro, sanità, assistenza sociale : si può dire oggi che è accettabile ? E’ in questa innovazione, a mio sommesso avviso, il reale “salto quantico” che porterebbe la nostra pubblica amministrazione da un mondo di fatto ancora settecentesco, guidato dalle norme, dentro il “nuovo” mondo , decentrato, flessibile, guidato dalle informazioni del momento, prodotte e fatte circolare dalla rete;
Ed infine, terzo punto. Oggi la macchina dello Stato funziona in modo insoddisfacente, non vi sono dubbi, per vari motivi. Qui si cerca di esaminarne un aspetto, forse il principale : lo Stato come inefficiente produttore e consumatore di informazioni. Uno Stato siffatto non si difende bene dai propri cittadini, e nemmeno li difende bene da se stesso e, nella misura del possibile, da eventi esterni. E’ inutile fare esempi che tutti hanno ben presente. Non basta. Siamo passati nell’arco di poco più di 100 anni da una crescita limitata dall’offerta di energia (carbone prima e petrolio poi), ad una crescita probabilmente limitata dall’uso che facciamo delle informazioni, perché non “spremiamo bene” la ricchezza contenuta nelle informazioni che abbiamo o che potremmo avere. Troppo attenti ai nostri interessi particolari, temiamo tutte le novità, e ci sfuggono le conseguenze dei cambiamenti che avvengono nel mondo. Finiamo sempre col dimenticare di essere sulla stessa barca, o meglio, sullo stesso pianeta di tutti gli altri, non in una “monade” magicamente isolata da tutto.
Ciò dovrebbe spingerci a sviluppare di più la capacità pubblica di raccogliere e trattare le informazioni, e curare molto di più il delicato passaggio “dire-fare”, che di nuovo vuol dire “più informazioni”. Affiorano sempre più “conseguenze inattese”, che sono “inattese” perché capire con certezza ciò che sta succedendo o soprattutto succederà non è solo difficile, forse è impossibile. Dobbiamo prendere atto dell’ “instabilità strutturale” che caratterizza il mondo in cui viviamo. E di conseguenza, dovremmo aver ben chiara la totale infondatezza di un idea ancora oggi radicata sul come fronteggiare questa “instabilità” : mi appare insensata l’idea di poter “annullare il rischio dell’instabilità per legge”, fingere di fissare il futuro nella pietra delle norme, e non affrontarlo in base a obiettivi da inseguire correggendo “al meglio” la rotta, in base alle informazioni di cui disponiamo al momento. Le “conseguenze inattese” sono la regola, non l’eccezione, e tutto ciò non è una disgrazia, è una costante della realtà da affrontare. E quindi dobbiamo attrezzarci ed organizzarci di conseguenza, cosa che siamo ancora lontani dal voler fare. Dobbiamo passare da una logica paralizzante ove siamo obbligati subito a chiederci: “ciò che voglio o devo fare è permesso oppure è proibito? è proibito tutto, anche stare fermi ? “ad una logica tutta diversa, quella della ricerca delle soluzioni, che per loro stessa intrinseca natura sono parziali, rischiose, difficili, incerte, precarie, da contrapporre alla finta e facile certezza dei divieti. E siamo ancora a Deng. E quindi è opportuno anche un sistema giudiziario coerente con questa visione del mondo, che sia ben consapevole dei limiti del diritto, già noti ai nostri antenati 2000 anni fa (“summum ius saepe summa malitia”, Terenzio, o peggio “iniuria”, Cicerone). Occorre che una quota “giusta” della discrezionalità strutturalmente sempre associata ad ogni decisione, torni ai cittadini ed alla politica, ripristinando nelle forme dovute la corretta separazione dei poteri, ridando ai cittadini, sia dentro lo Stato che fuori lo Stato, la responsabilità e il diritto di decidere. Occorre riflettere su quanto sia importante il tema dell’abuso del diritto (e del suo divieto), che mi sembra ben più ampio e foriero di conseguenze anche istituzionali di quanto si legga nei libri di scuola (qui trovo attualissime le tre antinomie studiate da Habermas : stato e società, legalità e legittimità, democrazia e costituzione). Un ritorno alle nostre radici, alla nostra tradizione pragmatica e mercantile, credo che migliorerebbe la nostra situazione. ? E’ quindi fondamentale cercare di dare le informazioni corrette (i “giusti prezzi”) sulle cose che facciamo ma anche su quelle che non facciamo oppure ci è vietato fare, anche per decisioni che abbiamo preso noi stessi. Che rapporti di causa ed effetto ci sono tra crescita, innovazione e capitale umano, permessi e divieti, diritti e doveri, e buon funzionamento delle istituzioni ? Il nostro domani è “già scritto” oppure “lo decidiamo noi” ? Il tema è vecchio di millenni, con varie spiegazioni più recenti, tutte più o meno incerte, insieme al solito antico dubbio su quanto le spiegazioni spieghino realmente. E di questo sarebbe il caso di prenderne tutti atto. Una ipotesi è che vi sia un rallentamento globale per un fenomeno “secolare” (è una idea vecchia ripresa oggi da Larry Summers) , dovuto forse ad una domanda insufficiente di credito per investimenti, scarsa anche perché lo stock mondiale di debito (uguale al credito) sarebbe troppo elevato (circa 4 volte il Pil), fenomeno aggravato dall’essere tutti sempre più vecchi. Altri osservano che, almeno negli ultimi 50 anni, con l’arrivo dell’Opec e della cosiddetta “deregulation”, e con lo sviluppo colossale dello “offshore”, che gestisce oggi capitali in nero più o meno pari a quelli delle banche regolate, abbiamo nel mondo troppa rendita e “scommesse”, poche o niente regole e tasse, per troppo pochi e troppo ricchi. E troppo poco reddito da lavoro e investimenti, con “il passato che ci mangia il futuro” (più o meno è la tesi di Thomas Piketty). Altra ipotesi è che abbiamo raggiunto i limiti fisiologici dell’economia “from extraction to waste”, e dobbiamo “riciclare” in tutti i sensi di più, nel senso che non diamo il “giusto prezzo“ sia all’extraction che al waste. Ipotesi il cui significato profondo si può allargare anche a ricomprendere temi molto più “nostrani” e concreti, di assoluta attualità e priorità italiana, che riguardano il fondamentale “fare di più e meglio con meno”, che richiede sempre una base informativa seria ed aggiornata per avere un significato operativo, una misura che ci guidi su dove e come correggere. E siamo tornati così al “vederci chiaro”.
Di qui dobbiamo ripartire.