REVES: valutare le politiche centrali dal punto di vista locale

19 Nov REVES: valutare le politiche centrali dal punto di vista locale

di Laura Tagle (16/08/2016)
REVES (Reverse EValuation to Enhance local Strategies) è un approccio alla valutazione delle politiche pubbliche che assume un punto di vista locale e ha l’obiettivo di fornire agli innovatori locali uno strumento adeguato ai loro fabbisogni, punti di vista, e valori. Come suggerito dall’acronimo che lo identifica, l’approccio propone un capovolgimento della tradizionale prospettiva di analisi della valutazione, nell’intento di offrire elementi conoscitivi che possano essere utilizzati per migliorare le strategie di cambiamento dei protagonisti locali delle politiche pubbliche. REVES è compatibile con numerosi metodi e tecniche valutative esistenti, e trova la propria specificità nel tentativo di evitare l’orientamento centralista frequente in molte valutazioni, che assumono come criteri gli obiettivi o, comunque, i valori dei soggetti centrali (internazionali, sovra-nazionali, statali, o regionali) che finanziano, programmano o regolano gli interventi pubblici.
Molte valutazioni, infatti, sono richieste o rese obbligatorie da attori centrali e, di conseguenza, tendono a rispondere alle loro esigenze valutative, ai loro valori e alle loro preferenze metodologiche. A questo, tuttavia, corrisponde una contemporanea tendenza opposta: le politiche di sviluppo, siano esse di sviluppo internazionale o di sviluppo regionale, sempre più mirano a mettere in campo, sollecitare e utilizzare le conoscenze e l’iniziativa di attori locali e delle comunità locali. Dalla programmazione e attuazione, tale tendenza gradualmente si sta espandendo alle attività valutative. Acquisire una prospettiva locale, uno sguardo, locale, nelle valutazioni, tuttavia, crea questioni metodologiche e istituzionali nuove, e mette in luce esigenze valutative specifiche come abbiamo scoperto, appunto, durante le ricerche che hanno portato all’elaborazione dell’approccio REVES.
Gli attori locali, che si tratti di strutture pubbliche locali (Comuni, Unioni di Comuni, coalizioni, agenzie pubbliche) o di soggetti privati (associazioni, cooperative sociali, etc.) necessitano di conoscenza e di giudizi affidabili e credibili in modo da sviluppare e sostenere le proprie strategie di cambiamento, in particolare nelle loro interazioni con gli attori centrali (Regioni, Amministrazioni centrali, l’UE, soggetti internazionali). Sono portatori, in altre parole, di numerose, e complesse, esigenze conoscitive, che possono essere, per i nostri scopi, raggruppate in tre categorie principali:

1. Conoscenze e giudizi sui progetti che attuano e sulle strategie che elaborano e che ispirano la loro azione (tipo a);
2. Conoscenze e giudizi sugli effetti prodotti sul loro territorio di interesse dagli interventi programmati e attuati direttamente da soggetti centrali (tipo b);
3. Conoscenze e giudizi sullo spazio di autonomia decisionale e attuativa costruito dalle politiche multilivello (dalle limitazioni che esse impongono e dalle opportunità che offrono) (tipo c).

La valutazione di progetti e strategie locali (in modo da soddisfare le esigenze valutative di tipo a) non pone particolari questioni metodologiche, poiché si possono utilizzare o adattare gli approcci esistenti, come mostrato da esperienze, tra cui l’attività svolta dal Sistema Nazionale di Valutazione tra il 2010 e i 2012 (www.dps.tesoro.it/valutazione). Le questioni che sorgono, semmai, riguardano gli aspetti istituzionali e di fattibilità, in relazione a quali soggetti abbiano, contemporaneamente, gli incentivi e la possibilità, nel concreto, di mobilitare le risorse necessarie per richiedere o condurre direttamente le valutazioni.
Serie questioni metodologiche sorgono, al contrario, quando si utilizza uno sguardo locale per valutare interventi e politiche gestiti direttamente da attori centrali (per soddisfare esigenze valutative di tipo b) o gli effetti delle politiche multi-livello (per soddisfare esigenze valutative di tipo c). Tali questioni riguardano tutti i compiti valutativi e, in modo particolare, la costruzione dell’oggetto della valutazione, l’individuazione dei nessi tra i fenomeni assunti come oggetto della valutazione e l’azione dei soggetti centrali, e l’individuazione del sistema di valori e criteri valutativi che regge l’elaborazione dei giudizi. E’, quindi, necessario inserire tali questioni in un quadro innovativo che consenta di utilizzare e adattare i metodi esistenti senza farsi catturare dall’approccio “centralistico” in cui vengono solitamente utilizzati.
REVES ambisce, appunto, a fornire tale inquadramento. Ispirandoci a Hirschman, con REVES abbiamo preso seriamente l’affermazione semi-ironica secondo cui “Acquί en el Tropico hacemos todo al revés” (“Qui, ai Tropici, facciamo tutto al contrario”) che allude al fatto che alla base delle azioni locali (che siano o meno comprensibili o apprezzate dal livello centrale o dai soggetti esterni che interagiscono con la comunità locale) ci siano razionalità, motivazioni, intenzionalità nascoste (e, talvolta, anche esplicite) espressione di desideri dei cittadini e delle imprese locali che sono perfettamente legittimi (ancorché diversi rispetto agli obiettivi espressi dalle Amministrazioni centrali) ed adeguati alle possibilità, limiti, peculiarità e punti di forza del territorio. Da parte loro, gli attori esterni devono comprendere (ed apprezzare) tali razionalità e osservare le realtà locali attentamente e senza pregiudizi e lenti deformanti, per quanto possibile – in questo senso, valutazioni REVES possono parlare anche a soggetti centrali ed attori esterni.
Da questo discorso discende uno degli elementi caratterizzanti di REVES: i valori che una valutazione REVES utilizza per giudicare gli esiti delle azioni centrali si basano sui valori individuati nel lavoro di Ellerman Helping People Help Themselves. Pertanto, interventi, programmi e politiche centrali e multi-livello, in una valutazione REVES, sono da giudicare come positivi se:

• Adottano un’ottica di prossimità, acquisiscono, cioè, come punto di partenza quello dei soggetti locali;
• Aumentano gli spazi di autonomia per l’azione dei soggetti locali;
• Sono in grado di riconoscere successi e difficoltà nei termini utilizzati dai soggetti locali;
• Evitano di adottare un atteggiamento direttivo;
• Evitano di indurre dipendenza degli attori locali rispetto ai loro interventi;
• Innescano processi di scambio di conoscenza (distributed social learning), dato che la conoscenza necessaria a concepire e realizzare un intervento non è mai tutta concentrata o nei territori o nei soggetti centrali: ciascun attore detiene una parte delle conoscenze.

Le valutazioni REVES utilizzano una combinazione di metodi qualitativa e quantitativa per svolgere i compiti valutativi presenti in ciascuna valutazione: identificare e comprendere gli attori locali; individuare un partner di ingresso, che fungerà da punto di riferimento per l’intera valutazione; indagare la configurazione locale (fenomeni che caratterizzano il territorio, relazioni tra gli attori, interpretazione che dei fenomeni danno i vari attori); ricostruzione dell’oggetto della valutazione dal punto di vista degli attori locali (quindi, non in base ad un singolo intervento o progetto, ma prendendo in considerazione il complesso delle politiche che influenzano i fenomeni rilevanti per gli attori locali, in particolare per il partner di ingresso); comprendere le mutue interferenze tra le politiche che attraversano il territorio; rintracciare, a ritroso, come le azioni centrali influenzino i fenomeni rilevanti, individuando e costruendo dati al livello appropriato per testare ipotesi causali o di contribuzione; ed arrivare ad un giudizio sugli esiti e sulle azioni centrali, a partire dai valori di REVES e da quelli dei soggetti locali. Durante tutto il processo valutativo, i valutatori REVES curano il rapporto con il partner di ingresso e con gli altri attori locali, attraverso attività di validazione e restituzione dei risultati preliminari. L’approccio utilizza come elemento ordinatore quattro “sguardi”:

1. Guardare avanti: l’identificazione del partner di ingresso, degli strumenti che utilizza e delle attività che intraprende. Si osservano le questioni che il partner affronta e la loro evoluzione nel tempo; i fenomeni di interesse e i cambiamenti che attiva e che desidera attivare; i destinatari; i suoi valori. Il team di valutazione affronta lo studio dell’area in cui il partner esplica la propria attività e dei settori in cui opera. Tale attività preliminare, tuttavia, non comporta un’identificazione passiva con il punto di vista del partner di ingresso, che viene riesaminato criticamente.
2. Guardarsi intorno: il team di valutazione osserva, nelle attività che rientrano in questo sguardo, le altre modalità di intervento attuate nell’area di riferimento; gli altri attori che operano sul territorio e le loro relazioni (di collaborazione e competizione). Questo sguardo comporta un’analisi degli elementi fisici, ambientali, economici, sociali e culturali dell’area di riferimento e dei principali fenomeni che la caratterizzano.
3. Guardare verso il centro: il team di valutazione REVES individua le politiche centrali realizzate nel territorio e, soprattutto, studia il modo in cui queste interagiscono tra loro e, così, influenzano i fenomeni di interesse. Un ruolo fondamentale giocano l’individuazione e il test di nessi causali e di contribuzione, che nell’ambito di una valutazione REVES segue la logica dell’abduzione (dalle manifestazioni si risale alle cause).
4. Guardare alle costellazioni: si esaminano gli effetti delle regole, dei limiti e dell’effettivo funzionamento delle politiche multi-livello in modo da comprendere quale ambiente istituzionale queste disegnino per gli attori locali e quanto spazio, quindi, lascino all’autonomia degli attori. In questo ambito di ricerca assumono particolare rilevanza le concrete circostanze dell’attuazione: le modalità effettive con cui vengono selezionati i soggetti locali, i tempi delle decisioni, le inerzie, i ritardi.

Il team di REVES ha sviluppato l’approccio attraverso un progetto pilota¹ fondato sulla realizzazione di tre studi di caso consistenti in valutazioni locali in tre aree dell’Italia del Sud. Laura Tagle ha ideato e guidato il progetto, mentre Serafino Celano ne è stato il coordinatore. Il team è stato costituito da Antonella Bonaduce, Giuseppe Lucio Gaeta, e Francesca Spagnolo (Coordinamento), Viviana Fini e Vito Belladonna (studio di caso di Melpignano), Francesco Silvestri (studi di caso Quartieri Spagnoli e Belice), Anna Caputo e Patrizia Santoro (studio di caso Belice), e Immacolata Voltura (studio di caso Quartieri Spagnoli). Paola Casavola ha assicurato supporto istituzionale e accurata supervisione scientifica. Nelle fasi iniziali del progetto, Anna Paola Di Risio e Roberta Murino hanno lavorato, rispettivamente, per gli studi di caso Belice e Quartieri Spagnoli, mentre Anna Natali ha fornito il feedback scientifico.
Il progetto pilota ha elaborato l’approccio REVES attraverso gli studi di caso, ciascuno focalizzato sul punto di vista di un partner di ingresso:

• L’Associazione Quartieri Spagnoli (AQS), a Napoli,si occupa prevalentemente di progetti per superare il disagio sociale e la povertà educativa nei Quartieri Spagnoli, un quartiere centrale di Napoli. Si tratta di un’area in cui, durante gli anni ’90 dello scorso secolo, il gruppo che attualmente anima il Colorni-Hirschman International Institute ha operato in connessione con un’Iniziativa Comunitaria, URBAN. Il gruppo individuò e studiò un cluster di piccole e piccolissime imprese manifatturiere, che operavano parzialmente nel sommerso. Una partecipante al team REVES (Immacolata Voltura) aveva partecipato a questa esperienza. Tornare nei Quartieri Spagnoli ha comportato il confrontarsi con un misto di elementi di permanenza (l’identità dell’area, che ha resistito alle gentrificazioni, così come la riproduzione nel tempo del disagio sociale, sintetizzata da dispersione scolastica, povertà educative ed elevati numeri di ragazzi che rientrano nella categoria NEET) e cambiamento (la scomparsa delle imprese manifatturiere e la loro parziale sostituzione con attività fondate sui servizi per il tempo libero e per il turismo). Il team ha utilizzato il proprio mix di competenze e conoscenze interne ed esterne all’area per affrontare le domande derivanti dagli sguardi al centro e alle costellazioni (così soddisfacendo esigenze di valutazione sia di tipo b, sia di tipo c). La valutazione ha, infatti, rintracciato le influenze delle politiche messe in atto da Comune, Regione e Amministrazioni centrali sui fenomeni caratterizzanti il quartiere (le politiche poste sotto scrutinio sono costituite dall’istruzione pubblica e dagli interventi urbanistici). Ha anche studiato quanto le politiche sociali riescano a fornire un sostegno ai soggetti locali intenti a realizzare le proprie strategie di cambiamento. Il team REVES ha concluso che le modalità concrete di attuazione delle politiche sociali hanno, di fatto, aumentato la competizione tra i soggetti (locali o giunti da fuori) che si occupano dell’attuazione degli interventi sociali, rendendo difficile la sopravvivenza proprio per i soggetti locali, quelli, paradossalmente, che sono nelle migliori condizioni per rispondere alle esigenze del territorio. La valutazione ha anche mostrato che i limiti creati e le opportunità fornite da Comune e Regione producono sia il rischio di un mission drift (fenomeno in base al quale gli attori locali si trovano a doversi allontanare dalla propria strategia, in modo da corrispondere alle aspettative dei finanziatori sovra-locali), sia di un policy drift (tutti quei casi in cui, al contrario, gli attori locali sono riusciti a utilizzare le politiche sovra-locali in modo strumentale, piegandole al conseguimento dei propri obiettivi). La valutazione ha, infine, confermato che l’operatività tradizionale delle scuole produce, nei quartieri disagiati, esclusione dei ragazzi più a rischio, creando così le premesse perché i soggetti locali debbano ripetutamente riproporre azioni compensative di recupero della dispersione scolastica e della povertà educativa.

• Il Comune di Melpignano (LE), un piccolo Comune del Salento, ha costruito, a partire dalla fine degli anni ’80 del secolo scorso, una strategia di sviluppo locale centrata sulla cultura e finalizzata alla creazione e diffusione nella cittadinanza di un sentimento di pubblico (una diffusa responsabilità nei confronti di ciò che è pubblico). Per creare tale sentimento di pubblico, il Comune ha dato priorità a strumenti attinenti alle politiche della cultura, energia, rifiuti, costruzione di reti brevi e lunghe, piuttosto che alle politiche esplicitamente rivolte a suscitare e accompagnare processi intenzionali di sviluppo locale (p.es., Patti Territoriali, PIT, Progettazione di Area Vasta). La valutazione REVES ha concluso che il sentimento di pubblico ha costituito l’esito di una specifica azione politico-amministrativa duratura nel tempo, piuttosto che una precondizione per l’attuazione delle politiche. La valutazione, quindi, ha soprattutto affrontato i temi relativi allo sguardo alle costellazioni (così soddisfacendo esigenze valutative di tipo c) e ha concluso che:

°          l’uso “strumentale” che i territori fanno degli strumenti messi in gioco dalle politiche – indipendentemente dagli obiettivi originari delle stesse – non è un evento eccezionale e “perverso”, quanto, piuttosto, una condizione immanente al rapporto interpretativo che intercorre tra soggetto e risorsa/politica (tale conclusione conferma quelle relative al fenomeno del policy drift riscontrato nello studio di caso dei QS).
°          Il Comune ha utilizzato preferibilmente strumenti che meglio gli consentivano di esercitare e aumentare lo spazio (sia effettivo, sia dimostrato ai cittadini e agli altri attori) della propria autonomia. Le politiche scelte (energia, creazione di reti brevi e lunghe, raccolta differenziata, cultura) non prescrivono norme e procedure specifiche sul “come” realizzare un certo obiettivo, ma si accordano sulla gestione (la definizione del che cosa) e sulla strategia (la pattuizione del perché).
°          Lo sviluppo appare essere questione di produzione di risorse, piuttosto che di allocazione di risorse (finanziarie, istituzionali, normative, fiduciarie e di capitale sociale). Naturalmente, il Comune ha utilizzato risorse (economiche, finanziarie, regolative, relazionali) provenienti dall’esterno. Tuttavia, la risorsa chiave per il cambiamento culturale locale appare essere stata una risorsa simbolica: il “fare come se si fosse una comunità, con una propria identità, legata al prendersi cura dei beni comuni.” Il Comune ha utilizzato tale risorsa simbolica in ciascun campo della propria azione: dalla riscoperta/scoperta della musica popolare locale (la Taranta), alla cura della qualità dell’ambiente, con l’attivazione della raccolta differenziata e la diffusione della generazione elettrica solare sui tetti (anziché nelle campagne circostanti).
°          Fondamentale è stato un continuo e persistente monitoraggio di come l’azione del Comune stava perturbando la dimensione culturale locale, con l’obiettivo di intervenire.
°          I cambiamenti culturali hanno bisogno di prospettive temporali medio-lunghe per potersi realizzare: di qui l’importanza di immaginare politiche sovra-locali di medio-lungo periodo che non definiscano ex ante gli obiettivi generali, ma li costruiscano in itinere, in ragione dei risultati parziali progressivamente raggiunti.

• il Centro di Ricerche Economiche e Sociali sul Mezzogiorno (CRESM) ha condotto iniziative di sviluppo locale per più di 60 anni nel Belìce, nella Sicilia occidentale. La valutazione si è focalizzata sullo sguardo al centro (così soddisfacendo esigenze valutative di tipo b), ponendo sotto scrutinio le politiche sovralocali che hanno influenzato: 1) il passaggio, nell’agro-industria e nell’agricoltura, a produzioni di qualità, spesso con il sostegno delle certificazioni (DOP, etc.); 2) l’utilizzazione, da parte di alcuni produttori, di canali commerciali innovativi, utilizzando anche i social network; 3) il trasferimento di beni ed aziende dalle mani della criminalità organizzata al settore pubblico e all’economia sociale realizzato attraverso un’intensa azione di contrasto alla criminalità organizzata. Il team ha studiato tali fenomeni attraverso micro-studi di caso nell’olivicoltura, nel settore viti-vinicolo e in quello caseario. I soggetti sovra-locali responsabili delle politiche rilevanti vanno dall’Unione Europea, alle Amministrazioni centrali italiane, alla Regione e alle sue agenzie territoriali, ai Comuni. La valutazione ha trovato una situazione complessa, in cui, a fianco di elementi di cambiamento, permangono una presa della criminalità organizzata sull’economia, così come l’oscillazione dei produttori locali tra il conseguimento di canali più diretti nei confronti del mercato e la soggezione nel settore vitivinicolo ai grandi produttori del Nord Italia e, in quello dell’olivicoltura, ad un numero ridotto di potenti intermediari che ne schiacciano la possibilità di produrre reddito. La valutazione ha mostrato, inoltre, “vuoti” nelle politiche, per cui i produttori in difficoltà, ad esempio, riescono ad avvantaggiarsi di un incompleto ed ineguale enforcement delle regole fiscali e sul lavoro per evaderne gli obblighi. Un esempio delle conseguenze dello scarso enforcement delle regole conduce, ad esempio, alla creazione, ogni anno, di una situazione di “emergenza umanitaria” relativa ai lavoratori stagionali itineranti (quasi tutti immigrati) che si recano nell’area per la raccolta delle olive. Le condizioni di lavoro sono tali che le organizzazioni dell’area (volontariato, cooperative sociali, prefettura, Comuni) ogni anno si trovano nella necessità di organizzare campi di accoglienza per i lavoratori. I “vuoti” delle politiche producono anche risultati paradossali: per esempio la confisca di beni ed aziende, un potente strumento della politica di contrasto alla criminalità organizzata, realizza il trasferimento di ingenti porzioni di capitale al settore pubblico ed alla parte sana della società e dell’economia. Tuttavia, soprattutto per quanto riguarda le aziende, gli strumenti disponibili sono modellati sugli schemi del diritto fallimentare, tesi, quindi, a tutelare gli interessi dei creditori, più che a preservare la funzionalità dell’azienda. Può accadere, così, che durante il processo che porta alla confisca e alla riassegnazione, l’azienda si trovi in pesanti difficoltà, che ne mettono a rischio la stessa sopravvivenza. Difficoltà ulteriori sono create dal ritiro del credito da parte delle banche, dalla perdita dei rapporti con clienti e fornitori, e dall’esigenza, per le aziende, di rispettare, tutte le norme fiscali e contributive, di sicurezza, di contabilità, del lavoro, urbanistiche, etc., in un’area in cui comunque una parte dei loro competitori (anche quelli che non sono nell’orbita della criminalità organizzata) riescono ad operare almeno in parte nel sommerso.

In ciascuno dei tre casi, abbiamo scelto il partner di ingresso tra organizzazioni pubbliche o private che hanno un forte radicamento nel territorio di interesse, che vi hanno elaborato ed attuato una strategia locale di cambiamento per un lungo periodo di tempo e che hanno condiviso tale strategia con soggetti locali e sovra-locali. Sebbene i casi siano tutti localizzati nel Mezzogiorno d’Italia (una scelta dovuta alla necessità di contenere i costi del progetto pilota), la grande disomogeneità dei casi ha dimostrato che l’approccio è abbastanza flessibile da rispondere a domande di valutazione relative a interventi centrali e multi-livello in ambiti territoriali molto diversi (metropolitani, urbani, rurali) e in settori di policy differenti.
 
Note
¹ Il progetto pilota è stato finanziato dal Progetto NUVAL, “Azioni di sostegno alle attività del Sistema Nazionale di Valutazione e dei Nuclei di Valutazione” – Programma Complementare di Azione e Coesione al Programma Operativo Nazionale FESR “Governance e Assistenza Tecnica” 2007-2013. Il Progetto NUVAL è stato attuato da Formez PA.
 
References
Befani, B., Ramalingam, B., Stern, E., Towards Systemic Approaches to Evaluation and Impact, «IDS Bulletin» 46(1), 2015
Boselli, S., Tagle, L., Il contributo della valutazione allo sviluppo locale, «Rassegna Italiana di Valutazione», 28, 2004
Ellerman, D., Helping People Help Themselves, The University of Michigan Press, 2006
Schiefer, U., Integrated evaluation of change, Hamburg: ELBE-Werkstatten GmbH, 2008
Tagle, L., Celano, S., Bonaduce, A., Gaeta, G.L., Valutare dal locale per il locale, Rapporto di ricerca, 2016